Wat gaat er toch mis bij werk.nl?

Onlangs mocht ik bij de tijdelijke commissie ICT van de tweede kamer mijn ervaringen bij CWI en UWV Werkbedrijf rond de website werk.nl vertellen (dit is terug te zien op Youtube). Werk.nl is in 2002 in productie gegaan en heeft sindsdien bijna continu problemen gehad: slechte performance, haperende functionaliteit, vreemde zoekresultaten, etc. Ondanks deze problemen, of misschien juist door deze problemen, zijn de kosten enorm opgelopen, waarbij lang niet altijd duidelijk is wat die kosten hebben opgeleverd. In sommige gevallen is het zelfs helemaal niet duidelijk waar het geld aan is uitgegeven…

De reden dat ik daar mijn ervaringen over mocht vertellen, is dat ik van 2003 tot 2011 in verschillende rollen betrokken ben geweest bij werk.nl, tot het niveau dat ik zelfs “Mr. Werk.nl” genoemd werd door de commissie. Ik maakte dus deel uit van de mensen die al dat geld uitgaven en niet tot resultaten kwam. Dat is heel frustrerend, maar als je in een dergelijk proces zit, wil je dat het liefste oplossen. Daarbij waren er telkens ook lichtpuntjes, en daarom blijf je aan boord om toch te proberen om de boel op orde te krijgen. In de loop van 2010 – toen CWI opgenomen was in het veel grotere UWV – werd het mij duidelijk dat het echt niet ging lukken in de toenmalige situatie. Begin 2011 heb ik dan ook ontslag genomen, om mij helemaal op Noblesse Oblige te kunnen richten.

Wat ging er dan mis?

Terugkijkend op het hele traject is dit terug te brengen tot de volgende twee gebreken:

1- Leveranciers werden niet op resultaat maar op geleverd werk afgerekend

Voor het beheer en de ontwikkeling van Werk.nl werd een leverancier ingehuurd. Dit gebeurde via een Europese Aanbesteding; een behoorlijk complex proces waar veel tijd (al snel 6 maanden) in gaat zitten. Ook potentiele leveranciers moeten hier behoorlijk in investeren om de opdracht te verkrijgen. Daarom werd in één keer alle beheer- en ontwikkelwerk voor 3 jaar aanbesteed. Maar als je dat doet, is het onmogelijk om de gewenste resultaten duidelijk en meetbaar te omschrijven. Je weet immers helemaal niet wat er de komende jaren op je af gaat komen. Daarom werden alleen afspraken gemaakt over tarieven, procedures en globale beschrijvingen van gewenste kennis en capaciteit.Gevolg hiervan is dat de leverancier betaald kreeg voor de gewerkte uren. Wat er in die uren gebeurde, maakte eigenlijk niet uit, als ze maar goed geadministreerd waren. Dit leidt tot perverse prikkels: het is zelfs lucratief voor de leverancier om fouten in de software te laten zitten; het oplossen van de fouten levert immers ook weer declarabele uren op! Ik heb nooit zwart op wit kunnen constateren dat dit daadwerkelijk gebeurde, maar in de communicatie met bv. de programmeurs bij de leverancier merkte ik wel dat men erg stuurde op declarabele uren en niet op resultaat.

2- Onvoldoende kennis en ervaring met internetdienstverlening

CWI heeft al heel snel besloten dat ICT geen kerncompetentie was, en dat dit daarom zoveel mogelijk uitbesteed moest worden. Indertijd (begin jaren 2000) leek dat een logische keuze: ICT was geen onderdeel van het primaire proces, de afhankelijkheid was beperkt en de kosten ook. Met het uitbesteden van de ICT was er ook geen noodzaak om ICT-kennis in huis te houden. Maar gaandeweg werd ICT steeds belangrijker en ging het gebrek aan kennis zich wreken. Voor werk.nl gold dat zeker, omdat daarmee ook nog een nieuwe vorm van dienstverlening geïntroduceerd werd: internetdienstverlening.Het gebrek aan kennis en ervaring leidde tot de volgende problemen:

• Het aansturen van leveranciers werd moeilijk. Zeker omdat het technisch beheer bij een andere leverancier lag dan het applicatief beheer en de softwareontwikkeling. Die leveranciers waren vaak afhankelijk van elkaar, maar omdat ze aparte contracten hadden, moest CWI (later UWV Werkbedrijf) ze ook apart aansturen. Dat lukt alleen als je volledig begrijpt waar het om gaat en wat je van de individuele leveranciers kan verwachten. Zonder voldoende kennis lukt dat niet.
• De leveranciers kregen hierdoor steeds meer macht. Omdat de materie complex was en er onvoldoende kennis aanwezig was, kon de leverancier eenvoudig zeggen dat iets niet mogelijk was, of veel tijd en geld kostte. Daar konden wij dan niet zoveel tegen in brengen, en op die manier bepaalde de leverancier vaak de prioriteiten en zelfs de kosten.
• Het gebrek aan ervaring met internetdienstverlening zorgde er verder voor dat producten geen eigenaar kregen. Er was niemand in de organisatie verantwoordelijk voor hetgeen dat product dan deed. Zo heeft werk.nl een behoorlijk complexe “match engine” waarmee werkzoekenden gekoppeld worden aan vacatures. Die is in 2001 ingericht met de instellingen die voor die tijd het beste leken. Daarna was er niemand verantwoordelijk voor hoe die match engine werkte, en zijn die instellingen lange tijd niet aangepast, terwijl de arbeidsmarkt wel sterk veranderde. Op momenten dat dit tot problemen leidde (bv. een krantenartikel of kamervragen), dan werd er een crisisteam ingericht om een oplossing te vinden. Met de match engine is dat in mijn tijd drie keer gebeurd, maar telkens was dat een eenmalige actie nadat het dus al fout was gegaan.
• Omdat er geen eigenaren waren van de producten, was het voor mij ook moeilijk om een business case realistisch te maken en op te volgen. Er was immers niemand die hiervoor vanuit de bedrijfsvoering verantwoordelijk was en daar kritisch op kon sturen.
• Mede door het gebrek aan kennis en ervaring sloeg de focus vaak terug op de interne processen en procedures. Als je de inhoud niet begrijpt, kan je nog altijd terugvallen op het proces. Procedures waren dus heel belangrijk – vooral vanaf het moment dat CWI opgenomen was in het veel grotere UWV, dat een kunst heeft gemaakt van procedures volgen. Maar met de focus op procedures verslapt de focus op de klant en raken de doelen van het product makkelijk uit beeld.

Wat kunnen we hier nu van leren?

Zonder belerend over te willen komen, zijn er natuurlijk lessen te leren uit deze situatie. Zo werkt het instrument van Europese Aanbesteding heel averechts bij een product als werk.nl. De bedoeling van de aanbesteding is om een eerlijke keuze voor de beste oplossing te krijgen, maar in de praktijk zijn er maar een paar aanbieders die kunnen meedingen, omdat een Europese aanbesteding een behoorlijke investering vraagt. Daarbij is het onmogelijk om het resultaat zo te omschrijven dat daar ook op afgerekend kan worden. Mijn advies is daarom om met veel kleinere projecten te werken, waar het resultaat wel goed van te beschrijven is. Dan is het mogelijk om de leverancier ook op dat resultaat af te rekenen. Kleinere projecten vragen ook minder administratie om toch voldoende verantwoording te kunnen afleggen. Nu is de administratieve druk vaak zo groot (voor iedere zucht moet een formulier ingevuld worden), dat daar onevenredig veel energie en aandacht aan verloren gaat.

Met veel kleine projecten kan je wel te maken krijgen met veel verschillende aanbieders. Dat werkt alleen als alle aanbieders “uitwisselbaar” zijn: als de ene leverancier niet bevalt, moet het makkelijk zijn om naar een ander over te stappen. Of dat je een combinatie van aanbieders kiest, die elk verantwoordelijk zijn voor een afgebakend stuk van het geheel. Dat lukt alleen als alle aanbieders op basis van dezelfde standaarden werken, transparant zijn en het liefst met open source werken. Dat kan wel eens ingaan tegen de belangen van leveranciers, maar in mijn ogen moet je dan niet met die leveranciers werken.

Nog belangrijker is om de belangen van de leverancier gelijk te trekken met die van de opdrachtgever. Ik heb geen gouden regel waarmee dat lukt, maar het afrekenen op resultaat is een goede start. Als het lukt om de leverancier mee te laten profiteren van successen van de opdrachtgever, gaat dat nog beter.
In het bedrijfsleven kan je dit vorm geven door leveranciers mede eigenaar te maken van het eindproduct. Dit leidt tot vormen van joint ventures of co-creatie, waarbij de verschillende participanten samen delen in de winst. Omdat er geen winst te behalen valt in de overheid, zal naar alternatieven hiervoor gezocht moeten worden. Een mogelijk alternatief is om bij aanbestedingen het criterium “past performance” mee te laten wegen (hoe heeft de leverancier het in het verleden heeft gedaan). Bij een succesvol project, kan de leverancier dan punten krijgen, en bij onsuccesvolle projecten kost dat punten.

Het succesvol zijn van een project moet bepaald worden aan de hand van een Business Case. Hierin wordt niet alleen een financiële inschatting gemaakt, maar ook vastgelegd wat het nut / doel van het project is. Gedurende het project en dus ook na afloop, moet de business case regelmatig nagelopen worden. Iedere keer als er extra functionaliteit gevraagd wordt, een keuze voor ligt of er uitstel dreigt, wordt dit tegen de business case gehouden, zodat een keuze in lijn is met het doel van het project. Nu wordt een business case te vaak direct na het opstellen in de kast gelegd om daar nooit meer uit te komen.

Bij de organisatie van de opdrachtgever moet minstens voldoende kennis aanwezig zijn om de leverancier te woord te kunnen staan. Natuurlijk kan je niet alles weten – daar huur je immers de specialisten voor in – maar je moet weten wanneer er onzin gesproken wordt.

Naast kennis moeten de opgeleverde producten ook in de organisatie belegd worden: iemand moet verantwoordelijk zijn voor het juiste gebruik van het product. Dat klinkt als heel logisch, maar in de praktijk valt het tegen hoe hiermee omgegaan wordt. Bij werk.nl was er niemand die zich moest verantwoorden voor de bezoekersaantallen, het aantal fouten van het systeem of de performance. Dat was allemaal ICT en al snel “te moeilijk” voor managers in de lijn, terwijl hier wel het succes van het primaire proces van UWV Werkbedrijf door bepaald werd.
Als dergelijke producten belegd worden bij een aparte “manager e-diensten”, dan moet die manager wel dezelfde bevoegdheden krijgen als andere lijnmanagers (zoals regiodirecteuren, marketing managers, etc.). Je raakt immers dezelfde klanten en tegenwoordig ook dezelfde primaire processen, als de overige lijnmanagers. Daarom kunnen digitale producten ook bij de bestaande managers belegd worden, als die tenminste de juiste kennis en ervaring hebben om dat goed op te pakken.

En een leermoment voor mijzelf: had ik niet veel eerder moeten beslissen om mijn handen af te trekken van dit gebeuren? Daar kan ik nog steeds heel overtuigd “nee” op antwoorden. Ik heb heel veel geleerd, kreeg veel ruimte en vrijheid, en telkens waren er lichtpuntjes en openingen naar een mogelijke oplossing. Zo is de website tweemaal (in 2005 en 2009) grotendeels opnieuw opgebouwd, en bij die trajecten probeer je dan toch om de boel wel goed in elkaar te zetten. En hoewel de problemen nooit helemaal opgelost werden, werden er ook resultaten geboekt: werk.nl is lange tijd de grootste vacaturesite geweest en heel veel werkzoekenden hebben wel degelijk een baan gevonden via de website. Pas toen ik geconfronteerd werd met de organisatie van UWV kreeg ik het gevoel dat mijn kansen verkeken waren. Met het grote aantal afdelingen, stuurgroepen, commissies, etc. en de niet verbeterende relatie met de leveranciers, werd mij duidelijk dat men het veel te druk had met zichzelf om de internetdienstverlening goed op poten te krijgen.

Sinds mijn vertrek in 2011 is overigens de hele RvB van UWV vervangen, en schijnt er veel veranderd te zijn. Ik volg het niet meer op de voet, maar ook het aantal klachten rond werk.nl lijkt minder te zijn geworden. Misschien dat het toch ooit goed komt?